一、修订背景及依据

　　近年来，我区行政机关积极贯彻落实各项文件管理制度，文件质量逐步提升，为营造良好法治环境发挥了重要作用。但是，从更好地履行政府职能、全面推进法治政府建设的要求来看，我区文件管理工作一定程度上还存在发文数量难控制、合法性审核范围不清楚、制定程序不规范、清理评估不及时等问题。

　　2018年以来，国家加大对行政规范性文件的管理力度，国务院办公厅先后发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）等一系列政策文件，在控制数量、规范程序、健全机制、强化督察等方面作出新的规定，并结合“放管服”改革，要求全面清理行政规范性文件设定的证明事项。为贯彻落实国家、省、市有关要求，全面推进我区行政规范性文件质量提升，在广东省、深圳市尚未有新规出台的情况下，我区率先启动对行政规范性文件管理规定的修订工作，最终形成了《盐田区行政规范性文件管理规定》（以下简称《管理规定》）。

　　二、主要内容及条款说明

　　《管理规定》共8章48条，主要内容如下：

　　（一）明确行政规范性文件的范围。

　　对于行政规范性文件的范围，《管理规定》第二条规定：“本规定所称的行政规范性文件是指区政府、区政府工作部门、各街道办事处依据法定职权和程序制定和发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。”同时第三条作了否定列举，明确区政府、区政府工作部门、各街道办事处内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件不属于行政规范性文件。

　　（二）明确了行政规范性文件的制定主体。

　　《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号）仅对市政府、市政府工作部门以及区政府行政规范性文件的管理作了规定，未涉及区政府工作部门、各街道办事处行政规范性文件的制发问题。而《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）提到“县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核”。根据这一规定，《管理规定》第二条明确将区政府、区政府工作部门、各街道办事处作为行政规范性文件的制定主体，并在第四条第一款对行政规范性文件作出了区政府行政规范性文件和部门行政规范性文件的区分。同时第四条第三款还明确区政府设立的议事协调机构、临时机构以及区政府工作部门、各街道办事处的内设机构不得以该机构名义对外发布行政规范性文件。

　　为充分贯彻《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）“各地区、各部门要结合工作实际，从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围，编制规范性文件制定主体清单，明确规范性文件的公文种类，列明规范性文件管理事项类别”的要求，《管理规定》第四条第二款明确由区司法行政部门会同区政府办公室负责编制我区行政规范性文件制定主体清单，经区政府同意后予以公布。行政规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定行政规范性文件。

　　（三）提升了公众参与程度。

　　《管理规定》在多个方面对提升公众参与度作出了规定。一是在听取意见的方式上，第十二条第三款规定可以采取座谈会、听证会、向社会公开征求意见等多种方式，并且要求应当采取便于公众参与的方式听取意见。二是在公众意见的研究处理上，第十三条规定起草部门应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见。三是根据《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的要求，建立了建议审查制度，畅通了民意诉求渠道，第三十八规定公民、法人或其他组织认为行政规范性文件违反法律、法规、规章以及上级行政规范性文件的，可以向区司法行政部门提出书面审查建议，区司法行政部门应当在30日内将审查结果书面告知建议人。

　　（四）完善了行政规范性文件合法性审核机制。

　　《管理规定》还对合法性审核作出了以下重要规定：一是在第十七条第二款明确“起草部门不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核”。二是第二十条第二款明确合法性审核意见分为合法、不合法、应当予以修改三种情形，对于应当予以修改的审核意见，起草部门应当对行政规范性文件作必要修改或者补充，并再次提交区司法行政部门进行合法性审核。三是突出合法性审核的权威，第二十条第三款明确“未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件草案，不得提交区政府审议。” 四是针对部分起草部门在提请区政府审议事项时，将征求部门意见与合法性审核意见混同并列的情况，第二十条第四款明确“行政规范性文件在提请制定机关相关会议审议时，区司法行政部门出具的合法性审核意见和征求相关部门意见及意见采纳情况需分别提交，合法性审核意见不得在征求意见及采纳情况中汇总。”

　　（五）优化了行政规范性文件的备案审查机制。

　　《管理规定》进一步强调有件必备、有备必审、有错必纠，完善备案审查工作要求。根据《广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》（粤府办〔2014〕32号）中“各级政府要落实规范性文件报送上级政府及本级人大常委会备案审查的主体责任，政府办公室（厅）作为制定规范性文件的承办机构，要切实履行报备工作职责”的要求，《管理规定》对于区政府行政规范性文件提交区人大常委会的备案审查作出了明确，第二十八条规定：“区政府行政规范性文件发布后，区政府办公室应当按照规定在30日内将区政府行政规范性文件报送区人民代 表大会常务委员会备案，具体报送工作可以由区司法行政部门办理。”另外第二十九条对区政府行政规范性文件报送市政府相关部门备案审查作出了规定，实现了与《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号）相关制度的有效衔接。

　　（六）规范了行政规范性文件的解释与清理机制。

　　一是对行政规范性文件的解释主体作出明确，《管理规定》第三十三条规定，区政府行政规范性文件的解释工作由起草部门负责，部门行政规范性文件的解释工作由制定机关负责。二是规定行政规范性文件实行定期清理制度。第三十五条第二款规定“起草部门应当在每年12月20日之前将本年度本部门行政规范性文件的清理情况报区司法行政部门备案”。三是规定了行政规范性文件应当即时清理的情形，即存在第三十六第一款所列的四种情形的，起草部门应当在30日内启动对相关行政规范性文件的清理。

　　（七）健全了监督检查与责任追究机制。

　　《法治政府建设与责任落实督察工作规定》明确将行政规范性文件的制定、合法性审核机制、备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。为此，《管理规定》作出相应规定：一是在第四十一条作出规定，将行政规范性文件制定和监督管理工作统筹纳入法治政府建设督察内容。二是在第四十二条规定了行政机关与法院、检察院之间的审查衔接机制。三是强化了罚则，第四十四条规定“区政府工作部门、各街道办事处违反本规定，情节严重的，或者由于执行无效的行政规范性文件损害公民、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人和直接责任人的法律责任。”

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