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深圳市盐田区教育领域政府投资项目审计调查结果公告

发布时间:2019-12-09

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  根据《中华人民共和国审计法》规定,深圳市盐田区审计局派出审计组,自2019年3月5日至2019年6月24日对深圳市盐田区教育领域政府投资项目进行了审计调查。重点调查了盐田高级中学、云海学校等近年新建成或在建学校的建设、管理情况,以及既有学校装修改造、设备家具采购使用等情况。

  一、基本情况

  为全面推进盐田教育优质、高位均衡发展,切实满足辖区适龄孩童入学需求,近年来盐田区加大教育领域建设投入,规划新建(扩建)一批学校增加学位供给。全区现有幼儿园30所、小学10所,中学5所,九年一贯制学校1所。截至目前,符合在深就读条件的义务教育阶段适龄孩童100%免费就近入读公办学校,盐田户籍初三毕业生100%保障高中学位。

  (一)教育领域政府投资项目立项情况。

   “十二五”期间,盐田区建成了盐田高级中学、梅沙幼儿园等学校,规划了盐田实验学校(东港中学)、云海学校等一批学校建设任务。进入“十三五”后,盐田区委、区政府坚持优先发展教育,落实教育战略地位,每年优先安排学校建设经费。2015-2018年,区发改局共下达教育类政府投资项目263个,计划总投资超11亿元。

  (二)近五年学校建设总体情况。

  2014年以来,盐田区相继建成了盐田高级中学、盐田实验学校、云海学校、沙头角中学(改造)等4所学校,有效缓解了辖区学位缺口带来的压力。2019年9月,海希小学、盐港实训楼即将建成投入使用;盐港幼儿园、乐群小学综合楼等工程正在有序推进;外国语小学综合楼、田东中学拆除重建工程等一批学校也即将拉开建设帷幕。

  二、审计评价意见

  (一)高度重视,科学谋划学校规划建设。

  区委、区政府高度重视学位规划和建设工作,推动教育优先发展,做到优先谋划、优先布局、优先落实。盐田规划国土部门按照国家有关规定,加大教育用地预留力度,合理规划用地选址,制订了《盐田区城市建设与土地利用十三五规划(2016-2020)》,将学校建设布局纳入区域“十三五”城市空间规划。区教育部门多次组织专人调研全区学校办学规模,科学研判未来学位增长需求,2012年和2016年分别草拟了《盐田区中小学幼儿园学位需求及建设建议》《盐田区未来五年中小幼学位形势分析报告》供区委、区政府决策参考;2018年组织编写了《盐田区未来五年中小幼建设专项规划(2018—2023 年)》(以下简称《专项规划》),对盐田区未来5年学校建设进行了合理规划。

  (二)组织保障有力,各建设部门通力合作,较好地完成了建设任务。

  审计调查表明,近年来盐田区教育领域政府投资项目组织实施总体情况较好。区教育局、区工务署、区前期办等相关单位通力合作,克服了学校建设项目工期紧、任务重等诸多困难,较好地完成了区委、区政府交办的各项建设任务。盐田高级中学、盐田实验学校、云海学校及沙头角中学等新建(改扩建)学校均按要求交付学校使用,未造成开学延误。学校项目建设实施过程中,各建设单位基本能按建设程序实施并管理项目,严格执行工程招投标或设备采购等相关法律法规,对工程进度、质量、安全、投资等控制较好,项目建设资金管理基本规范。

  但审计发现,各学校建设项目组织实施过程中也存在整体推进滞后、前期工作不够规范、工程实体质量缺陷等问题。

  三、审计发现的主要问题和处理意见

  (一)学校建设与规划方面。

  1. 中、小学校建设整体推进滞后。

  2016年6月,盐田区发布了《盐田区教育事业发展第十三个五年规划》,明确了部分学校建成时间。但受各种因素影响,学校建设推进较为缓慢,至2018年《专项规划》发布时,大部分学校建设进度已较“十三五”规划滞后。

  2.学校建设各阶段工期分布不合理,存在前松后紧情况。

  (1)项目前期历时长。分析7个学校建设项目发现,项目前期工作从立项至施工图完成移交区工务署实施,历时3~12年不等。审计了解到,我区学校建设项目前期工作在2009年3月前由区教育部门承担,2009年区前期办成立后移交至区前期办。前期工作时间跨度大的主要原因是涉及建设用地审批、土地规划调整、建设规模或标准变更等事项致使时间不可控。

  (2)部分学校建设时间较定额工期短。如盐田实验学校施工阶段工期仅为651天,较定额测算工期短168天;盐田高级中学施工阶段工期821天,较定额测算工期短294天。造成部分学校建设时间短的主要原因:一是项目前期阶段因用地、建设规模或标准调整等导致前期时间不可控;二是为确保学校按期开学而设置了关门工期。

  区工务部门在组织实施建设项目时,应充分尊重工程建设客观规律,科学合理地确定工期安排,不得随意压缩施工工期

  3. 公办幼儿园建设滞后。

  审计发现,全区现有的30所幼儿园中仅有4所公办幼儿园,占比13.33%;2018上半年在园儿童7243人中仅有1173名儿童在公办幼儿园内就学,占比16.19%。

  4. 沙头角片区幼儿园学位缺口突出。

  根据《专项规划》,2018年沙头角片区幼儿园学位已经出现缺口,预测到2022年秋季,幼儿学位缺口1137个,而该片区除机关幼儿园(本部)2022年9月重建投入使用新增360个学位外,2018-2022年间再无规划建成的幼儿园。

  建议区教育部门采取积极应对措施,通过现有幼儿园扩班、鼓励社会力量自筹园舍举办幼儿园等方式解决近期学位缺口;同时,加大政府投资幼儿园和城市更新配套幼儿园建设,以筹建更多公办幼儿园,解决辖区远期学位缺口问题。

  (二)项目前期工作方面。

  1. 项目建议书、可行性研究报告重形式轻内容。

  审计发现,区前期办委托编制的部分项目建议书、可行性研究报告重形式轻内容,对方案论证不够深入,部分内容与实际不符。

  建议区前期办加强项目前期论证工作深度,确保论证内容真实、科学、合理,为区委、区政府提供更有价值的决策参考。

  2. 部分前期工作开展顺序有待规范。

  审计发现,区前期办负责的部分学校项目可行性研究、初步设计、概算、施工图设计等,工作开展时忽视了其内在逻辑关系,后一项工作未依据前项工作的批复情况开展。

  建议区前期办严格按照相关规定开展项目前期工作。

  3. 部分设计未能满足学校使用要求。

  (1)盐田高级中学设计未充分考虑学校宿舍高峰时段集中用水情况,生活水池设计容量偏小。审计了解到,学校建成投入使用后,校方多次反映高峰期间学生男女宿舍六楼供水严重不足。2016年,为保证学校宿舍正常供水,区教育局申请政府投资227万元,用于增加盐田高级中学供水系统建设;同年,区工务署投入46.45万元,为学校加建了一个80m3蓄水池,增加高峰期供水能力。 

  (2)沙头角中学总体改造工程校园广播设计为模拟信号传输的数字广播系统,且其相对简单的按栋分区功能不能满足学校日常教学、组织考试等要求。目前校园广播已普遍采用数字网络广播系统,相较上一代技术的数字广播系统,具有任意分区、操作便捷、传输快速可靠等优势。

  4. 部分前期工作管理不够规范。

  (1)前期工作取费不够规范。审计发现,区前期办对前期工作取费未制定相应办法或议事规程,部分取费自由裁量空间大。一是海希小学设计超标准取费。二是部分学校设定的设计费下浮率与同类学校相比不合理。三是项目可行性研究报告编制取费无一致性,离散性大。

  (2)可行性研究报告编制发包审核不严。区前期办未履行分包资质审核责任,云海学校、实验学校及海希小学可研编制单位深圳市亚华投资咨询有限公司资质与招标文件规定必须具乙级工程咨询及以上资质的要求不符。

  (3)工程勘察管理有待加强。审计发现,区前期办委托的盐田实验学校(东港中学)勘察单位在前期未能及时探明红线范围内已有的1.6m×3.0 m箱涵、1m直径波纹排水管和1m直径混凝土雨水管,导致项目基础施工期间临时研究管线迁改方案,既延误建设工期也增加费用。

  建议区前期办加强前期工作管理,规范前期工作取费,制定取费相关办法或议事规程并严格执行,以避免各项取费出现随意主观情况;同时,加强发包审核和合同履约管理。

  (三)学校工程存在的实体质量缺陷。

  1. 教学楼工程质量缺陷带来安全隐患。

  检查发现,盐田实验学校2016年9月建成投入使用以来,教学楼教室、走廊等楼板多处出现裂缝,可能影响结构安全。教学楼卫生间、楼梯间墙砖局部有瓷砖空鼓、脱落,危及学生安全。

  2. 云海学校、盐田实验学校塑胶跑道质量差。

  云海学校、盐田实验学校建成投入使用时间不长,但审计检查发现,该两所学校的运动场塑胶跑道已出现多处起拱、脱落、掉渣等现象,给学校日常体育教学带来不便。

  3. 部分学校建筑漏水严重。

  盐田高级中学宿舍楼墙体、楼板等多处漏水,尤其男生N516宿舍。盐田高级中学教学楼建筑变形缝处也有多处漏水,现场查勘发现建筑变形缝完全未按设计图施工,且未设置止水带。

  4. 盐田高级中学给水管材施工质量不达标。

  审计了解到,该校自建成投入使用以来,给水管材频发爆管漏水,带来以下问题:一是被迫中断供水进行应急维修,给学校日常运行带来极大不便。二是影响了中水处理站效益发挥。受给水管材爆管影响,中水绿化浇灌给水系统现已多路受损,自动浇灌区域逐步减小,中水处理站效益大打折扣经查,盐田高级中学给水管为U-PVC管材,采用承插粘接施工。材料检测资料显示,该管材各项指标均合格,结合爆管部位多发生在管材接口位置分析,爆管主要原因系管材承插粘接施工质量不达标所致。

  审计过程中指出工程质量缺陷等问题后,我局要求区工务署立行立改。区工务署立即制定了整改计划,为不影响学校正常教学,计划利用暑期时间对审计反映到的工程质量缺陷问题进行集中整改处理。据了解,盐田实验学校教学楼裂缝经专业的结构安全检测机构鉴定,裂缝为非结构性裂缝,不影响结构安全。云海、实验学校塑胶跑道已在暑假期间进行了修补。

  (四)学校建设管理方面。

  1. 未完成施工合同所有内容或未按设计图纸施工。

  审计发现,云海学校教学楼架空层、屋顶绿化等有较大片区域未完成施工合同内容。教学楼伸缩缝镀锌钢盖板厚度未达设计要求,刚度低、易变形,使用一段时间后中间凹陷两侧上翻凸出楼面;钢盖板固定方式未按设计图施工,常发生松动脱落情况。

  2. 施工现场管理不到位。

  如盐田实验学校,塑胶跑道面层摊铺施工时,误将预留的排水缝进行了覆盖,造成学校运动场雨天排水不畅、积水严重。沙头角中学总体改造工程,支护桩施工数量较设计要求少32根,造成基坑支护系统受力及止水效果均未达到设计要求。

  3. 工程档案资料管理有待规范。

  审计检查中发现区工务署工程档案资料管理方面存在的问题主要有:一是部分重要工程档案资料的审核审批未执行相关规定。二是不重视工程资料的严肃性和完整性。三是部分监理通知单指出的工程质量问题在施工过程中未形成整改闭合。四是对专业分包单位审核把关不够严。

  区工务署应重视对工程档案资料的管理,尽可能做到工程资料与施工进度同步,确保其真实性和完整性。

  4.竣工验收管理不够规范。

  盐田高级中学、盐田实验学校、云海学校及沙头角中学4所学校建设进程总体符合教育部门交付要求,未造成学校延误开学。但审计发现,盐田高级中学、云海学校在交付学校使用之际并未完成合同所有内容,如盐田高级中学艺术楼及功能用房、边坡支护工程等,云海学校教学楼架空层、部分室外工程等,均在竣工验收之后才陆续完成。

  区工务署应加强竣工验收管理,对确因客观条件不能及时完工的工程内容,建议按照相关程序申请甩项竣工,以避免未完工程在竣工验收之后发生工程质量纠纷时可能带来的法律风险。

  (五)建设项目合同管理方面。

  1.合同签订、审批不严谨。

  一是个别合同结算条款未响应招标文件有关限价的规定。二是存在合同倒签问题。三是未按规定及时签订合同。四是合同审批执行不严。

  2. 合同数量庞多,不易管理。

  统计发现,区工务署负责的云海学校、盐田实验学校、盐田高级中学及沙头角中学四所学校,建设过程中签订各类施工、咨询类合同共166份,平均每个学校项目签订合同数量超41份。分析发现,合同数量庞多的原因与区工务署组织发包方式有关,如沙头角中学改造工程、盐田高级中学等,在施工总承包合同之外又直接发包了施工围墙、绿化迁移等小型工程,并对应签订了设计、监理、造价咨询等合同,每发包一项小型施工又同时增加3~4项合同。上述发包组织方式既导致合同数量庞多,也大大增加了合同管理、协调等工作量。

  各建设单位应加强合同规范管理,严格执行合同审批、签订流程,杜绝倒签合同,以避免潜在法律风险。区工务署应合理确定项目发包组织方式,尽量采取一次施工总承包方式招标,避免过多合同增加管理协调工作量。

  (六)中水系统、校园视频安防监控系统未及时投入使用。

  审计发现,云海学校、盐田实验学校中水处理系统建成后至今未投入使用,导致校园绿化自动喷灌系统无法使用。据了解,上述中水系统建成不能使用的主要原因是系统除臭装置未起到预期效果,系统试运行期间臭气弥漫校园。

  云海学校校园视频监控系统自2017年9月建成后一直未开通,为确保校内学生安全,区教育局、辖区派出所等部门曾多次要求尽早开通校园视频监控系统。直至2018年12月,该系统才得以全部开通。

  (七)建成的广播系统普遍未达校方使用要求。

  校园广播系统主要用于课间铃声、听力考试、实时广播通知、公共场合举办活动等,使用频率非常高。审计调查发现,四所学校的广播系统建成后普遍未达校方使用要求。沙头角中学广播因设计采用较落后的数字广播,以及施工未安装智能化主机模块设备等原因,建成后未能满足学校使用要求。盐田高级中学因原广播系统未能覆盖门前广场及与运动场区域,2015年区工务局申请政府投资103万元,增加建设了室外广场广播系统

  (八)部分电子设备采购后闲置。

  审计发现,区教育局负责实施的学校设备采购项目,部分电子设备采购后处于闲置状态。如盐田实验学校2016-2018年间采购的各类电脑、教师移动授课终端系统、移动硬盘、打印机等。

  区教育局应深入了解各学校实际需求,认真审核设备采购计划,避免设备闲置浪费问题。

  (九)各部门横向协调不畅增加拆建工程量,浪费投资。

  盐港实训楼由区前期办完成设计,交由区工务署负责组织实施,主体完工后由区教育局负责二次装修。审计了解到,区教育局在二次装修阶段根据盐港中学专业设置需要,对原设计平面布局进行了较大幅度调整,施工过程中产生了不少拆除、重建工程量,既造成不必要的投资浪费,也可能带来结构安全隐患。

  学校建设项目是一项大型的系统工程,各阶段工作互有关联,各参建部门应增强大局意识,组织实施过程中尽量提前沟通、互相协作,避免工作出现重复浪费等问题。

  四、审计建议

  (一)学位建设既要“开源”,也要“节流”。

  为解决辖区日益增长的学位缺口矛盾,建议区政府一方面充分挖掘现有土地或场地资源,加大政府投资新建(改扩建)学校和城市更新配套学校建设,扩大学位供给;另一方面,充分利用好现有学位规模,确保每一位真正在盐家庭孩童都能享受到优质的公办教育资源。区教育部门要严格执行市、区两级学位申请相关制度,防止盐田区外家庭投机挤占我区学位的行为。

  (二)加强项目组织可行性论证,建立政府投资项目储备库。

  建议区政府建立政府投资项目储备库制度,在项目入库前深入分析建设用地、规划等各种风险因素,充分论证项目组织可行性。政府投资项目优先从储备库中选取,确保立项启动后能顺利实施。

  (三)增强责任意识,加强项目建设管理。

  各建设单位应牢固树立工程质量百年大计的责任意识,完善相关管理制度,规范项目建设管理,按照合同约定完成各项建设任务确保工程质量和安全

深圳市盐田区审计局

2019年124

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