关于推动盐田保税区域转型建立自由贸易区的建议

　盐田区经济促进局　陈忠晓

　　今年年初上海大胆探索，在现有综合保税区基础上试点先行，向国务院申请将外高桥保税区转型，建设自由贸易区，3月底李克强总理到现场考察后充分肯定和高度支持。上海自贸区的建设是以“开放红利”激发“改革红利”的绝佳契机，若能顺利推进，定然会为全国性的改革破局带来巨大的示范效应。

　　一、什么是自由贸易区

　　（一）自由贸易区的定义

　　国家内自由贸易区是指一个国家或单独关税区内部设立的用防栅隔离的置于海关管辖之外的特殊经济区域，区内允许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，允许进口货物长期储存，进行加工，取消对进口货物的配额管制，也是自由港的进一步延伸。世界上比较典型的自由贸易区主要有美国纽约港自由贸易区、荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区、韩国济州岛自由贸易区、纽约-新泽西自由贸易区、阿联酋迪拜港自由贸易区、德国汉堡港自由贸易区。

　　目前，我国除了2010年建成的中国-东盟多边自由贸易区外，大陆地区还没有符合国际惯例的自由贸易区，只有作为自由贸易区的一种过渡性试验的保税区域，但与我们山水相连的香港却是一个历史悠久的自由港区。经过了170余年的发展和完善，它已经成了连接世界各大洲贸易的最大枢纽之一，并且成为中国经济走向世界的重要窗口。香港自由港的制度特点包括：

　　第一，自由贸易制度。香港地区的自由贸易制度在世界上表现最为彻底。其对进出口贸易不设置管制、不设置关税壁垒、进出口手续极为简便，这使得香港地区享有极为广泛的自由空间，物流体系极为流畅。

　　第二，自由企业制度。表现在三个方面：一是自由进入及经营制度。特区政府只直接经营一些公共事业，其它绝大多数投资领域的进入及经营均是由投资者自己决策的。二是企业进入及经营门槛低。新开办企业不但注册手续简便，而且缴费少，且不征收资本增值税、股息税、利息税、销售税，只征收16%的公司所得税。三是居民待遇制度。在香港地区设立并经营企业，不管资金来源为本地还是海外，资产所有制为集体还是私人，均享受一视同仁的国民待遇。

　　第三，自由外汇制度。外汇黄金及钻石等都可以自由地进出香港地区，各种货币可在香港地区自由买卖、汇兑。

　　第四，自由出入境制度。香港地区居民及境外人员进出香港地区十分自由，所办手续也非常方便。在香港地区，特区政府与众多的外国政府签有协定，持有特区护照的香港居民到海外旅游或办理商务时，在签有协定的国家均可享受免签证入境地待遇(对方国家的人员进出香港地区也享受同等的待遇)。目前，香港特区护照持有人可以免签证入境的国家已达144个。

　　（二）自由贸易区的最基本特征

　　自由贸易区最基本特征是海关治外法权，实质就是“境内关外”，不出一线不算出口，不进二线不算进口，人员、资金和货物在一线的进出应该完全自由，自由贸易区是关境以外的特殊经济区域，海关对其没有监管的权利，海关的职能多体现在“外紧内松，疏而防漏”，这是自由贸易区的自由实质之所在。海关监管的出发点不是通过监管增加税收，而是为了促进贸易的发展。比如汉堡，海关在自由贸易区内对货物采取的是不干预的策略，就是对区内任何货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖，这些活动无需经过海关批准。

　　（三）自由贸易区与一般保税区的区别

　　一是保税区是国家海关的管辖区，而自由贸易区是在海关辖区以外的。

　　二是保税区的货物存储有时间限定，一般为2-5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。

　　三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处于“欠账”状态，因而保税区对货物采用账册管理方式，而在自由贸易区，货物不存在“欠账”问题，因此自由贸易区一般采用门岗管理式，简化了手续。

　　四是保税区功能定位是国际贸易，出口加工和物流分拨，而自由贸易区一般以贸易为主。

　　五是保税区设区是地方申请，中央审批，而自由贸易区一般是中央政府设区。

　　六是保税区由地方政府管理，行政管理体制复杂，缺乏权威性，而自由贸易区是由国家管理，具有权威性。

　　七是保税区缺乏统一的法律规范，自由贸易区一般由国家立法。

　　八是保税区与自由贸易区最本质的区别在于，保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关治外法权保护的、无贸易限制的关税豁免地区。

　　二、盐田保税区域转型的必要性和迫切性

　　诞生于改革开放关键时期的我国保税区是借鉴国际上通行做法，在结合我国国情的基础上形成的新型经济开放区域，是推行改革开放政策往纵深化发展的试验区。盐田辖区现有沙头角保税区和盐田港保税物流园2个在实际运作的保税区域，其中沙头角保税区是全国最早封关运作的保税区，而盐田港保税物流园区则是深圳试行全国首批“区港联动”政策的产物。应该说，他们在连接国内与国外两个市场、扩大国际贸易、引进国外资金和技术、繁荣地方经济等方面发挥了独特作用，但是由于条件不具备、政策不到位、管理体制不协调等原因，使得目前面临诸多问题。概括起来主要体现在：

　　（一）“境内关内”的监管事实难以继续发挥开放优势

　　国务院批准实行的《保税区海关监督管理办法》中明确规定，保税区是海关监管的特殊区域，不是“境内关外”，而不是“境内关内”。实际上是把保税区当作放大了的保税仓库区来监管，区内仓库与卡口同时监管，没有真正地放开一线，造成了监管手续繁琐。商务部认为保税区是“境内关外”，不存在进出口经营权、出口配额、许可证等问题；财政部、税务总局、国家工商总局等则认为是“境内关内”，对区内企业的管理与国内其他地区企业同等对待，如区内企业采购国内货物不能视为出口，不得出口退税等；外贸部门则认为在保税区经营进出口贸易，在保税区注册即可，无需国家主管部门批准；内地的进出口配额、许可证管理和签发部门，都不得给保税区企业分配配额、签发许可证；实行公开招投标的，保税区的企业也无权参与投标；保税区的企业出口的商品本身就是不含税的，没有任何理由要求落实出口退税政策，或者是落实出口“免、抵、退”税政策。外汇管理部门对保税区经常项目外汇管理，实行“放开一线，管住二线”的原则，将区内企业视同关外企业；而对保税区资本项目外汇管理则实行“一、二线兼顾，管住一线”的原则，将区内企业视同关内企业。由于各有关部门对保税区的定性理解不尽一致，使得保税区难以发挥其对外开放的优势。

　　（二）“多头管理”的管理体制难以提高保税区的运营效率

　　保税区的设立主要是地方申请由原国务院批准，实行属地化管理原则，区域行政管理主要由市经贸信息委负责，区政府只承担社会事务和外围环境管理，两者完全割裂，其运行政策由国务院的有关部门制定，主要涉及海关总署、质检总局、商务部、国家外汇管理局、工商行政管理局、财政部、国家税务总局、国家发改委、国土资源部 (一般称为国家“九部委”)，但国家并没有明确指定一个权威部门对全国保税区进行统一管理，造成了保税区“多头管理”、“分兵把守”的复杂局面。国家各部委局出台的政策法规往往存在着不同步、缺乏衔接、难以操作等问题。特别是遇到国家有关政策调整时，保税区往往成为一个政策冲撞的“矛盾区”，导致保税区内的经营主体必须应付多种管理。

　　（三）日渐式微的政策优势使保税区的运营状况不尽如人意

　　虽然保税区有进出口延迟纳税的政策，但是区外有大量的出口加工仓、进口保税仓、保税工厂，保税区的政策优势并不明显。例如进出口经营权问题，我国实行的加工贸易政策，使保税区从事加工贸易生产的企业都享有保税政策，进出口经营权目前也己经放开，这使得保税区内企业进行加工制造实际上并无多少优势。再如出口退税问题，现有的出口加工区享有比保税区更优惠的出口退税政策，国内货物通过保税区出口，必须要在货物全部实际离境后才能办理出口退税，即“离境退税”模式，而出口加工区则为“入区即退税”。保税区外企业销售货物给区内企业，必须要向区内企业提供增值税发票，区外企业不能办理出口退税。因此，区外企业为了实现出口退税，解决退税难题，往往采用“出口复进口”的方式，即所谓的货物“出国一日游”，出境后也不拆箱，再通过区内企业进口运回到保税区，目的就是为了退税。此外，现有保税区内资金自由出入、资金自由经营、外汇自由兑换都不被允许，多头管理、条块分割的监管模式，让以上领域也一时难有突破。

　　（四）繁琐的手续、繁杂的监管阻碍了通关效率的提高

　　保税区自设立之日起就面临着监管手续繁琐、物流不畅的问题，保税区在监管方式上并未采取国际上通行的自由贸易区关于“关境之外，国境之内”的海关管理办法，即放松一线，管住二线，而是一线二线都管紧。海关管理存在通关放行手续较繁杂、效率不高等问题。尽管近年来海关为支持保税区发展，先后推出了一些监管新措施，但在管理方式上没有大的突破，手续仍繁琐，效率不高，监管的单元仍然是对货物的监管。会出现该放行的货物未能及时放行，该允许存放的货物没有允许存放的现象，造成物流转运成本较高，在相当程度上抵消了保税区“保税效应”所带来的效益优势；加上海关事实卡口与仓库两次监管的办法，使得保税区内货物的移库、使用不方便，因此大大限制了保税区的物流功能。这种监管方式，不仅加大了监管机构的负担，而且在一定程度上限制了保税区的发展和运作效率的提高。

　　（五）“区港分离”的格局难以更好地发挥辐射和带动作用

　　保税区的转口贸易、出口加工、保税区仓储、国际贸易等功能的发挥都需要以港口功能作为依托。盐田港保税物流园区和沙头角保税区虽然临港而设，但区港分离、难以具备口岸功能的事实不仅限制了以上功能的拓展，还在客观上使得2个保税区没有一线、二线之分，成了全封闭区域，有对外放不开，对内受限制，两头受挤压的现象。一方面港口对保税区发展的作用未得到充分发挥，削弱了两者互相促进、共同发展的作用；另一方面保税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域，货物从港口不能直接进入保税区，保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关卡口检验，区内货物还要有一套登记和管理制度，增加了物流成本和监管风险。此外，还加重了保税区的开发经营成本。由于缺乏必要的服务和配套设施，使得其不得不搞“小而全”的设施建设，大量开发资金都投入到海关、国检监管、查验和办公等基础设施之中。

　　有鉴于此，早在2003年4月国务院发展研究中心就在有关中国保税区研究报告中明确提出，“鼓励全国范围内有条件的保税区应当向自由贸易港区转型”。上海、天津、大连、青岛等地也在围绕保税区向自由贸易区转型的机理和模式等有关问题进行深入研究，上海有望在年内取得实质进展，大连也正全力向建设中日韩自由贸易区先行区的目标冲刺。

　　三、推动盐田保税区域向自由贸易区转型的建议

　　我们之所以提出盐田保税区域要向自由贸易区转型，既为了推动近期保税区域的经济繁荣，也为了实现中远期内盐田乃至深圳较好地融入世界经济的大循环，培育引领华南经济腾飞的增长极。这个“转型”是指发生在功能层次上的变化，而不是要从根本上改变盐田现有保税区域的性质。

　　（一）功能定位与主要特征

　　在管理体制、政策法规、海关监管、外汇支付、企业准入等方面与国际上成熟自由贸易区的通行规则对接，与国际惯例接轨，融入全球经济一体化的潮流，依托盐田港，通过区港联动和港城一体化发展来突出口岸贸易、转口贸易、物流分拨、金融服务、仓储展示和国际物流服务功能，选择逐步向以盐田港保税物流园区为核心的自由贸易区转型，主要特征体现在以下四个方面。

　　第一，享有高度竞争力的税收政策。在关税、流转税、所得税等方面实施豁免或较低的税率，为区内的企业创造赢得成本优势的条件。国际上成功的自由贸易区一般都实行关税豁免政策，即国外货物进入区内免征关税，货物在区内销售免征流转税，只有当货物从区外进入国内市场销售时，才征收关税和流转税。而且区内所得税、土地租金也是较低的。

　　第二，境内关外，海关监管高效便捷。自由和没有繁琐的行政管理手续,一般不实行过多的管制。这种有限的封闭区域处于境内关外的特殊地位，境外货物（除国家禁止外）可以自由进出自由贸易区，不实行通常的海关监管，不征收关税及代征税，不需申请许可证和办理通常的进出口手续，而自由贸易区货物进入国内非自由贸易区则视同进口，国内非自由贸易区货物进入自由贸易区视同出口。自由贸易区享有“海关治外法权”，区内不受海关监管，货物在区内流转、金融市场的运作以及进出口管制等方面都有着高度开放的特征。

　　第三，高度开放。在这样一个开放区，区内在海关监管、货物流转、金融市场、进出口管制等方面都有着高度开放的特征。自由贸易区的开放性集中体现在货物进出自由、人员出入自由、外汇兑换自由、外汇支付自由。

　　第四，实行更加宽松的企业准入政策。愿意进入自由贸易区经营的企业不存在资本金数量、来源地和股权比例等方面的歧视性或差别性政策待遇，给予各类企业充分竞争的机会。

　　（二）战略规划和实施步骤

　　参照了欧洲典型自由贸易区的发展历程，结合盐田辖区和现有2个保税区的实际情况，建议保税区的转型和发展分三步走战略。

　　1.尽快实现保税区和保税物流园区相关政策的接轨

　　作为全国首个“区港联动”试点区域，毗邻盐田港的盐田港保税物流园区自2004年8月正式封关运作以来，取得了突出的业绩。进区货物视同出口实行退税的税收政策优势日益凸现，国际中转、国际配送、国际采购中心、国际转口贸易等业务稳步发展。物流园区的试点成功经验和政策应该向沙头角保税区、盐田港后方其他保税空间扩展，以实现保税区和物流园区在出口退税、进出口经营权、海关监管、外汇管理和行业准入等政策上的接轨。

　　2.在区港联动的基础上实行“区港一体化”的运营模式

　　因为自由贸易区的转口贸易、仓储、国际贸易、出口加工等功能的发挥都需要以港口功能为依托，国外成功的自由贸易区大多与港口连在一起，以港口为载体，实现区港一体化的管理。下一步，我们可以考虑将盐田港中港、西港和规划建设中的东港区一并纳入未来自由贸易区的范围，在这个区域内境外货物的装卸、仓储、加工、分装等都不再征收关税，为建设和发展自由贸易区创造条件。

　　（1）“区港一体”的内涵

　　①经济利益一体。港口发展靠的是货运量的增加，随着国际大型船公司向物流业的延伸，临港无税或保税物流的服务，可以增强我国主要港口对国际贸易货主和大型船公司的吸引力；保税区的发展依赖投资和物流业务的扩大，包括转口在内的国际货流量的增加，无疑会吸引众多国内国际物流企业进入保税区，因此区港之间相互创造需求的关系是实施区港一体的经济基础。

　　②政策一体。我国关税水平较高，无税或保税服务区是吸引国际物流和转口贸易的必备条件。保税政策不可能也没有必要覆盖整个港口，但可将部分国际集装箱码头和作业区划入保税区，实现无税运营，即自由贸易港区政策的局部覆盖。

　　③港务管理一体。港口实行政企分离后，港务实行政府行业管理，将经济实体运营的部分码头和作业区划入保税区，或者与保税区下属的公司相互参股联营，继续实行统一的港务管理。必要时可考虑安排港务管理人员加入保税区管理层，实现区港的统一管理。

　　④物流服务一体。实现区港一体后，自由贸易区内的物流活动，如国际集装箱的装卸和拆装箱中转、仓储、货物集疏、货代、船代、理货、报关等不再存在行政区划的分割，变为区内企业之间的分工，意味着物流可以在更大的空间和领域得到充分发展，港口的运输功能和保税区的贸易、转口贸易功能可以相互补充。

　　（2）区港一体化的目标和步骤

　　区港一体化建设实际上是保税区与港口一体化发展过程，即港口的功能向保税区延伸，保税区政策向港口渗透，港口与保税区功能互补，逐步实现区域对接，政策和利益共享，实行统一的海关监管、行政和功能管理，共同发展的过程。

　　这一过程应分两步走：第一步是区港一体化建设的过渡过程，即实现“区港联动”或“区港合作”：第二步是实质过程，实现“区港一体”或“区港合一”。“区港联动”的目标是保证保税区与港区的直通，也就是将地域上各自封闭的状态，以直通道或其它形式建立关联，在物流与形式上首先达到沟通无障碍、实现区港无缝对接。“区港一体”的目标是区港在区域与行政上的合一，基本特征是在地域上不可分割，事权统一。

　　概括的说，在步骤上，从区港地域对接到功能对接，再到管理对接，最终到地域、功能、行政统一。在功能开发上，从区港功能互相结合到滚动开发。在管理上，从区港相互协调到由一个管理机构统一协调。在海关政策上，真正实行“一线放开，二线管住，区内自由”的开放式管理，区港规划呈现“前港后区”的态势，从而形成区港一体的格局。

　　3.时机成熟时，在整个盐田区推行自由贸易区政策的试点

　　首先，盐田区的区位地域特征十分适合建立自由贸易区。从区位上看，盐田是深圳唯一与香港海陆相接的地区，在盐田和香港两地都有一个名叫沙头角的地方，双方语言相通，习俗相近，文化相系；从地域上看，盐田三面环山、一面朝海，地域面积小，出入须经过隧道或高速路闸口，属于相对独立的地理单元，开合自如，便于管理，是建立自由贸易区试验的理想之地。

　　其次，我国的经济特区己经走过30多年的发展历程，对我国改革开放起到了历史性的作用。然而现在经济特区的特殊政策己面临逐步取消或优势不在，在此种背景下，在改革开放的新阶段用新思路和新政策替代老的经济特区政策，在盐田区尝试建立自由贸易区，使经济特区对外开放达到一个新水平、新高度，有重要的政治意义和深远的现实意义。

　　综上所述，在合适的时机在盐田区推行自由贸易区政策，建立与国际接轨的自由贸易区，不但能大力促进当地经济的增长，解决地方经济发展的瓶颈问题，实现盐田乃至深圳与香港的优势互补和资源的整合；同时能发挥“发展极”理论中的扩散效应大于回波效应的作用，将对深圳市乃至整个华南区的改革和开放事业有重大的影响和推动作用，使我国产业升级和产业转移达到一个新的水平。